Relazione sulle riforme costituzionali
Di fronte al rischio di una svolta autoritaria o all’approvazione di riforme che non corrispondano ad alcun disegno, ma siano soltanto tentativi di semplificare il quadro istituzionale con l’unico obiettivo di rafforzare il potere personale dei padroni dei principali partiti presenti in Parlamento, compete ai liberali di proporre alcune linee, che corrispondono alla loro visione di sempre per una corretta modifica del nostro impianto costituzionale.
In primo luogo va sottolineato che ammodernare i meccanismi della democrazia non può consistere nell’imporre un cambiamento qualunque, ma superare limiti e criticità di un sistema non soltanto poco adeguato per il tempo trascorso dalla sua promulgazione da parte dell’Assemblea costituente. Molte Carte fondamentali in realtà (Per esempio quella americana) pur essendo anche più antiche, sono attualissime, perché fondate su principi e valori assolutamente primari e che non sono soggetti all’usura del tempo. Il vero problema di cui risente la nostra Carta Costituzionale discende dalle paure che influenzarono i costituenti come conseguenza di un ventennio di dittatura e di una guerra disastrosa, ma, allo stesso tempo, dallo sforzo di ricercare un compromesso continuo, per evitare che prevalesse una delle tre impostazioni che si confrontavano,(comunista, conservatrice, liberale) anche in relazione all’esito imprevedibile delle successive elezioni.
Ne venne fuori un testo che, pur poggiando sul principio, caro al Costituzionalismo Liberale, della separazione e del bilanciamento dei poteri, in realtà, scelse di rendere molto debole l’Esecutivo, rispetto al Parlamento, che, infatti, da oltre un quarantennio, assume tutte le decisioni più importanti in forma sostanzialmente consociativa. La nostra fragile democrazia soffre, non soltanto per il pericolo sempre incombente del terrorismo, ma per il rischio di semplificazioni, che potrebbero determinare la dittatura delle maggioranze e, facilmente, scivolare verso l’autoritarismo o, peggio, l’assolutismo.
Senza quindi nessun arretramento sul terreno della separazione dei poteri, bisogna evitare la pericolosa attuale disputa tra partecipazione e governabilità. (entrambe essenziali per la libertà) I tratti fondamentali della riforma dovrebbero quindi prevedere un consistente rafforzamento del ruolo del Governo ed in particolare del Premier, contestualmente esaltando la centralità delle Camere, in quanto rappresentanti dirette della volontà popolare. Allo stesso tempo è necessario intervenire con decisione per superare l’anomalia di un potere giudiziario, che troppo spesso si pone in contrasto con quello politico, tentando di affermare un proprio primato, ma contemporaneamente bisogna garantirne, anzi rafforzare, l’autonomia.
Per quanto concerne le Istituzioni, sinteticamente, riepiloghiamo alcune proposte, ovviamente non esaustive, delle linee principali di una informa liberale, che sono state formulate in varie occasioni, cominciando dalla relazione della Bicamerale, presieduta da Aldo Bozzi.
Bisognerebbe ridurre il numero dei deputati da 630 a 400 e dei senatori da 315 a 200.
La riforma del Senato, attualmente in discussione, ci vede fortemente contrari, anche se le modifiche al testo del Governo, apportate in Commissione, lo hanno di gran lunga migliorato. Rimane da parte nostra la fondamentale contrarietà ad un organismo composto da membri prescelti con elezione di secondo grado tra soggetti che ricoprono altre e diverse responsabilità, come quelle di Sindaco o Consigliere Regionale.
Siamo favorevoli ad una riduzione del numero dei senatori, a condizione che ad essa corrisponda anche quella dei deputati, per evitare il paradosso di un partito (od una coalizione) che, anche grazie al premio di maggioranza, abbia la maggioranza assoluta alla Camera e si trovi quindi nella condizione di eleggere da solo il Capo sello Stato, i Giudici Costituzionali ed i membri laici del CSM, indipendentemente dall’orientamento dell’intero Senato.
Pertanto auspichiamo una legge elettorale incentrata su tanti collegi uninominali quanti sono i deputati ed i senatori da eleggere, facendo coincidere, come nella Legge Mattarella, ad ogni collegio per il Senato, due per la Camera. Sarebbe opportuno prevedere una modesta quota proporzionale per i partiti, (per esempio il 10%) principalmente per assicurare un diritto di tribuna anche alle formazioni minori. (un eletto per ogni 1% di voti raggiunti su scala nazionale, ma al di sotto della eventuale soglia di sbarramento). Questo potrebbe consentire a tali soggetti di non scomparire, ma di potersi preparare per il successivo appuntamento elettorale.
La fiducia al Governo dovrebbe essere riservata soltanto alla Camera, mentre bisognerebbe mantenere il Bicameralismo paritario per leggi costituzionali, modifiche dei Codici, Referendum, ordinamenti UE e delle Regioni,diritti fondamentali in materia religiosa e delle minoranze, testi unici e leggi delega o di riforma generale.
Per le altre materie, competenze differenziate tra le due Camere, con la possibilità dell’altra Camera di richiedere una seconda lettura con voto qualificato e motivato. Inoltre sono necessarie corsie obbligate per l’esame delle proposte di legge di iniziativa parlamentare (almeno una sessione al mese, sia in Commissione che in Aula). Altrettanto per i disegni di legge ed i decreti legge del Governo. Questi ultimi dovranno essere in numero limitato, restringendo in modo tassativo le ipotesi di straordinarietà ed urgenza ed escludendo che possano trovare ingresso argomenti non pertinenti, come ha più volte sottolineato la Consulta.
Auspichiamo un ampliamento dei poteri decisionali del Governo, con consistente allargamento dei campi su cui intervenire con atti amministrativi, delegificando così molte materie oggi elevate al rango legislativo, con una conseguente abrogazione di norme inutili.
Andrebbe realizzato un rafforzamento dei poteri del Presidente del Consigli, compresa la possibilità di revoca dei ministri ed introdotta una norma sulla incompatibilità tra il ruolo di Parlamentare e quello di Ministro o Sottosegretario, creando la figura del Deputato o Senatore supplente da assegnare al primo dei non eletti, per il periodo in cui il titolare svolga le proprie funzioni di Governo.
Bisogna ristabilire in pieno il principio previsto dagli artt. 97 e 98 della Costituzione secondo cui il livello politico dell’esecutivo e quello tecnico dell’Amministrazione debbano essere completamente separati e la burocrazia deve essere al servizio dello Stato con imparzialità, indipendentemente dalla forza politica che governa. Vanno pertanto abolite tutte le norme introdotte nell’ultimo ventennio, che prevedono lo spoil system all’italiana, con funzionari, che, ancorché privati dei loro incarichi, restano a carico dell’amministrazione con il rango di Consiglieri Ministeriali, in attesa del ritorno in maggioranza della coalizione cui sono vicini o in vista di una sempre possibile, anzi in Italia probabile conversione.
La riforma comporterebbe la urgente attuazione dell’Art.49 della Costituzione, sullo stato giuridico pubblico dei partiti, che dovrebbero avere statuti depositati e con un severo controllo del relativo rispetto, compresa la pubblicità delle iscrizioni e la designazione,con metodo democratico, oltreché degli organi dirigenti, dei candidati alle elezioni ( quindi un sistema di primarie serie e pubblicamente controllate). Chiediamo una immediata, definitiva abolizione del finanziamento pubblico dei partiti, con la estensione a tutti, sia rappresentati in Parlamento che non, della possibilità di usufruire del finanziamento privato, con le identiche agevolazioni per i soggetti donanti e rigorosi controlli per evitare che si costituiscano finti soggetti politici a scopo di evasione fiscale.
Siamo concordi sull’auspicata abolizione del CNEL, che non ha più alcuna concreta utilità.
Non è più eludibile il problema della necessità di attuare al più presto il disposto degli Artt. 39 e 40 della Costituzione per la disciplina giuridica dei sindacati, insieme all’abolizione nei loro confronti di qualsiasi forma di contributo pubblico. Si impone altresì l’abrogazione di tutte le norme che prevedono pubblici contributi per CAF e Patronati, lasciando che tali attività, senza costi per la comunità, vengano espletate dalle Fondazioni, operanti nel Terzo settore, insieme all’attività primaria di assistenza ed alla promozione culturale, contestualmente imponendo loro di uscire immediatamente dal capitale delle Banche.
La proliferazione delle Autority, ne impone l’accorpamento, la riduzione e la ristrutturazione, al fine di caratterizzarle come organismi di garanzia, non di potere, con una maggiore capacità di interlocuzione con il cittadino, che deve quindi veder facilitata la possibilità di rivolgersi ad esse direttamente.
La modernizzazione dell’apparato birocratico statale impone l’abolizione delle Prefetture e la istituzione di un Ufficio decentrato di rappresentanza del Governo in tutte le città (30/40 al massimo) sede di una nuova autorità amministrativa intermedia, che proponiamo in sostituzione delle attuali Province. Analogamente si dovrà procedere ad una riduzione degli uffici periferici dello Stato, che dovranno aver sede negli stessi luoghi delle nuove prefetture, con eccezione per i beni culturali, che potranno aver un soprintendente in luoghi di particolare interesse archeologico o artistico.
Siamo favorevoli all’ammissione di referendum propositivi.
Per evitare la paralisi parlamentare per parecchi mesi, riteniamo debba essere introdotto il principio, vigente in altri Paesi, dell’inemendabilità della Legge di stabilità, (da sottoporre soltanto all’approvazione della Camera dei Deputati), salvo l’ipotesi di accettazione da parte del Governo di proposte di modifica formulate dalla Commissione Bilancio in sede di esame preliminare. Il testo complessivo dovrebbe essere sottoposto alla votazione dell’Aula in unico blocco, anche se costituito da diversi articoli. In caso di voto negativo, automaticamente si dovrebbe aprire la crisi di Governo.
Per restituire al cittadino la centralità che gli compete, bisognerebbe introdurre il principio generalizzato del silenzio assenso, in mancanza di un provvedimento amministrativo motivato ed impugnabile in via gerarchica o giurisdizionale.
Siamo stati sempre contrari all’Istituto regionale e l’esperienza ha confermato la giustezza delle nostre critiche. Tuttavia tale livello amministrativo, quanto meno, dovrebbe essere ridotto dal numero di venti a dieci, di dimensioni più o meno equivalenti come popolazione, ognuna con un presidente eletto dai cittadini ed una giunta che non possa superare il massimo di otto assessori. Esse dovranno perdere la potestà legislativa, cominciando dalla rispettiva legge elettorale, che deve essere uguale per tutte. Dovranno essere Enti di programmazione territoriale e controllo della spesa sanitaria, con un’unica ASL per l’intero territorio regionale. La nomina del relativo manager dovrebbe avvenire attingendo da un unico elenco di idonei, che abbiano superato un concorso nazionale, evitando la sconcezza dell’attuale interferenza della politica nel delicatissimo bene della salute. Le nuove Regioni dovranno sovrintendere alla gestione delle risorse europee e statali, con facoltà da parte del Governo Nazionale, di nominare commissari ad acta, in caso d’inerzia. Si deve altresì procedere all’abolizione definitiva delle Provincie, con la creazione di un nuovo Ente intermedio, (30/40, con capoluogo nelle stesse città ove avrà sede il nuovo ufficio del rappresentante del Governo, comprese le cosiddette aree metropolitane) con poteri amministrativi, di programmazione, gestione dei servizi pubblici di competenza comprensoriale, come lo smaltimento ed il riciclaggio dei rifiuti, la manutenzione di strade, scuole, palazzi di giustizia e coordinamento urbanistico dei Comuni, che ricadano nel relativo territorio.
Non sarà facile per il diffuso campanilismo del nostro territorio, ma s’impone la riduzione da oltre ottomila a 3.000 dei comuni, ciascuno con un numero dimezzato di assessori, con l’obbligo di privatizzare, entro un brevissimo termine perentorio, tutte le società di gestione dei servizi pubblici, fonti di sprechi, corruzione e nepotismo politico.
Al fine di evitare la politicizzazione, bisognerebbe riformare il CSM, abolendo la categoria dei membri laici eletti dalle Camere. L’Organo di autogoverno dei giudici dovrebbe essere composto da soli magistrati, estratti per sorteggio in rappresentanza delle varie categorie e funzioni, dopo aver unificato le magistrature ordinaria, amministrativa e tributaria e creando All’uopo sezioni specializzate. Non può più essere rinviato il problema della separazione delle carriere e dei relativi luoghi di lavoro tra giudici e PM, per garantire la effettiva terzietà dell’organo giudicante. Per la pubblica accusa andrebbe costituito un autonomo Consiglio Superiore, nominato con i medesimi criteri di quello dei giudici. Inoltre bisognerebbe riportare l’attività di indagine alla polizia, che sottoporrà le proprie conclusioni al PM per la formale apertura del procedimento giudiziario (tale atto costituirà la notitia criminis, che farà scattare l’obbligatorietà dell’azione penale) e la richiesta al Giudice di eventuali provvedimenti di carattere cautelare sia sulle persone che sui beni , da ridurre soltanto ai casi estremi, superando l’attuale ipocrita sistema di farvi ricorso cercando di dimostrare con difficoltà la presunta esistenza di un pericolo di fuga, il rischio di inquinamento delle prove o di reiterazione del reato. Il PM non potrà appellare le sentenze assolutorie di primo grado. Un’esperienza deludente ed, a volte persino inquietante, impone un nuovo ed efficiente sistema per la gestione dei beni sequestrati o confiscati. Questi ultimi andrebbero immediatamente messi sul mercato per affidarne la gestione a soggetti professionali o, meglio, essere subito venduti, superando alcune pratiche scandalose di affidamento preferenziale a commissari incompetenti e talvolta poco accorti nell’amministrazione.
Per evitare l’intasamento del lavoro della Corte di Cassazione, spesso adita solo a fini defatigatori o per inseguire la prescrizione, siamo favorevoli alla esecutorietà delle sentenze penali di secondo grado.
Per recuperare preziose energie per i compiti istituzionali ed evitare spiacevoli intrecci che si sono registrati in passato, va introdotto il divieto assoluto per i magistrati di essere chiamati in uffici di gabinetto o essere distaccati ad altre funzioni amministrative a qualunque livello, oltre all’inibizione di assumere qualsiasi altro incarico, partecipare a commissioni di concorso, collaudo o collegi arbitrali.
Il punto maggiormente critico relativamente al funzionamento (rectius al non funzionamento) della giustizia italiana, riguarda la urgentissima riforma del processo civile, che, previa abolizione dell’inutile e costosa mediazione, di recente reintrodotta con risultati fallimentari, dovrebbe svolgersi in un’unica udienza, con facoltà delle parti di produrre le prove da esse raccolte, prevedendo, solo in via di eccezione, l’intervento del giudice negli atti istruttori, la nomina di CTU o l’effettuazione di sopralluoghi, ripetizione di prove o ammissione di nuove, in modo da rendere spedito il processo. La motivazione delle sentenze potrebbe essere consentita in forma succinta, mentre sarebbe auspicabile una consistente elevazione della competenza per valore del Giudice di Pace, prevedendo un coordinamento del relativo ufficio da parte di magistrati togati, per garantire un indirizzo giurisprudenziale unitario. Il giudice di pace verrebbe pagato con una parte del contributo unificato ed una quota a carico della parte soccombente, in modo da rendere la giustizia civile minore un servizio a totale carico dell’utente, con bilancio autonomo, in grado da coprire i costi dei relativi uffici. Lo Stato, qualora sia parte in causa e risulti soccombente in primo grado, non può appellare le sentenze.
Per smaltire entro un anno, salvo i casi di particolare complessità, il grande volume di arretrato dei giudizi civili pendenti, si potrebbe creare un Ufficio stralcio ad hoc, rinforzato con un’ampia partecipazione di giudici onorari, reclutati tra avvocati, docenti universitari ed esperti di diritto. Allo stesso tempo sarebbe necessaria una forte penalizzazione pecuniaria per gli appelli o i ricorsi per Cassazione, dichiarati assolutamente infondati. In ogni caso, la parte perdente andrebbe condannata a pagare le spese di giustizia in modo adeguato alla controparte, riservando, come per il Giudice di Pace, una quota a favore dell’amministrazione giudiziaria, in modo che il cittadino, che paga il relativo servizio, possa pretendere che sia rapido e di qualità. A carico dello Stato rimarrebbe quasi esclusivamente il costo della Giustizia penale, ma attribuendo al bilancio del relativo ministero, il ricavato di multe, contravvenzioni, ammende, nonché una parte dei proventi della gestione, come della vendita, dei beni sequestrati o confiscati e le spese di giustizia, che gli imputati condannati effettivamente corrisponderanno.
Un cambiamento profondo della politica per la istruzione in genere e quella universitaria in particolare, come la promozione culturale e la difesa del patrimonio archeologico, monumentale, artistico ed ambientale, dovrebbe assurgere al rango di riforma costituzionale. Innanzi tutto andrebbe ribaltata la attuale vocazione degli Atenei da semplici diplomifici a luoghi di alta qualificazione culturale, cominciando con l’eliminazione del valore legale dei titoli di studio. In oltre andrebbe ridotto drasticamente il numero delle attuali sedi universitarie e facoltà o corsi di laurea, puntando solo su un’istruzione superiore di eccellenza, che sostenga economicamente i meritevoli meno abbienti. Prima ancora che sul numero dei laureati, bisogna puntare sulla qualità dei saperi in modo da favorire la crescita di una società competitiva e rivolta verso l’innovazione, anziché sull’inseguimento di un impiego pubblico mal pagato, se non di un ruolo di precario a vita. Bisogna scommettere sull’innovazione, la concorrenza, la ricerca, lo sfruttamento delle qualità dei nostri giovani, evitando che i migliori vadano all’estero. Preparazione di eccellenza, master, esperienze di ricerca e specializzazione sia nel mondo produttivo, che negli Atenei, scambi culturali e incremento di esperienze tipo Erasmus, facilitazione per l’accesso ai ruoli di ricercatore e svecchiamento del personale docente, dovrebbero essere le linee guida di studi superiori che incentivino la scelta di indirizzi scientifici e innovativi ed incoraggino coloro che si vogliano formare per un impegno nel campo delle arti e della valorizzazione dei beni culturali ed archeologici, non demonizzando, ma anzi favorendo l’investimento di ingenti capitali privati in tale settore, per far recuperare all’industria turistica italiana, grazie alla valorizzazione di un patrimonio che al Mondo non ha eguali, il posto che aveva in passato e che le compete.
Solo per completezza e senza voler invadere il campo delle altre relazioni oggi previste, mi limito ad osservare che alla modifica dell’impianto costituzionale, deve corrispondere anche un massiccio intervento nel campo dell’Economia, cominciando da una sostanziosa riduzione del debito pubblico, attraverso la vendita di Asset, immobiliari e mobiliari, per almeno 2/300 miliardi. Oltre alle caserme dismesse ed altri edifici demaniali non utilizzati, vanno vendute RAI, ENI, Finmeccanica, Enel, Terna, Fincantieri, Poste e tutte le altre aziende pubbliche di Stato, Regioni ed Enti Locali, per destinare l’intero ricavato all’abbattimento del debito, oggi vera palla al piede dell’Italia, che ne ostacola lo sviluppo. I lavori pubblici andranno affidati con il sistema delle concessioni a seguito di regolari concorsi, che prevedano dalla progettazione alla esecuzione, senza nessuna possibilità di revisione di prezzi ed aumento del costo dell’opera, rispetto a quanto previsto.
La Cassa integrazione per coloro che hanno perso il lavoro non potrà durare oltre un anno, con abolizione di quella straordinaria ed in deroga. Il medesimo sostegno dovrà essere riconosciuto a tutti coloro che hanno perso il lavoro od ai giovani in cerca di prima occupazione.
Vanno cancellate tutte le norme fiscali che agevolano le cooperative, creando rendite parassitarie e distorsioni della concorrenza.
Cardine della riforma complessiva dello stato dovrà essere una riforma fiscale in favore delle imprese (riduzione dell’Irpeg ed eliminazione dell’Irap, imposta ingiusta e che penalizza le azienda che creano un maggior numero di posti di lavoro). L’Irpef sulle persone fisiche, cresciuta a dismisura e responsabile dei mancati investimenti e di molta parte dell’evasione fiscale, dovrà subire un drastico ridimensionamento, con la definizione di due o al massimo tre aliquote, di cui la più elevata non dovrebbe superare il 33%.
Un Paese che si rimettesse in moto grazie ad una riforma epocale, quale quella che a grandi linee abbiamo prospettata, potrebbe rapidamente uscire dalla condizione di rassegnata povertà in cui attualmente si trascina e, grazie all’ottimismo implicito nella nuova visione, uscire dalla miserabile precarietà politica, cui ci ha consegnato l’ultimo ventennio e guardare con rinnovato ottimismo ad un futuro all’altezza delle nostre indubbie risorse e qualità.
Roma, 3 luglio 2014 – Convegno “Difficile, ma liberale”
